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行政机关对自然资源所有权初始登记行为的认定
作者:关俊  发布时间:2013-10-19 08:43:04 打印 字号: | |
  【案情】

   1987年鄱阳县巴茅岭林场成立。1991年,巴茅岭林场租赁金盘岭乡的山场造林,签订了《联营造林协议书》,该协议书后经公证。协议规定联营期限20年,联营山场在限期内有巴茅岭林场经营使用,即山权不变,林权归场。原告鄱阳县金盘岭镇合录村委会合二组具有所有权的山场在联营山场范围内,原告1992年参与了在争议地种植湿地松,巴茅岭林场对山场进行了建设和投资经营。

    2003年,经鄱阳县委、县政府研究决定,巴茅岭林场、金盘岭乡(后改为镇)将巴茅岭林场部分湿地松林木经营权转让给松阳公司法定代表人王某,转让山场面积计1.27万亩,转让期限自2003年至2028年,共25年。签订了《波阳县巴茅岭林场人工湿地松原料林经营权转让合同》(1)及补充协议,受让人王某付清了转让款,自2003年起就对巴茅岭林场进行了经营管理。巴茅岭林场按协议付了分成款给金盘岭镇,镇政府也分别于2004、2005、2007年将部分分成款逐级下发至原告合录村二组,鄱阳县政府为受让人松阳公司法定代表人王某颁发了波府林证字(2003)第00001号林权证,又于2007年5月7日按受让人申请补发了波府林证字(2003)第00001号林权证,林权证登记的总面积14258亩。松阳公司现已将林权转让给飞尚公司。原告认为其自投劳力在自己拥有林权所有权的林地上栽种湿地松,该湿地松林权应属原告。现被告鄱阳县政府错误登记在松阳公司、飞尚公司名下,侵害了原告的财产权,原告不服向法院提起行政诉讼,要求撤销被告颁发给松阳公司、飞尚公司的林权证。

   【分歧】

    本案在立案审查中,对政府颁发林业资源所有权或使用权证书,即政府进行湿地松林权的初始登记行为性质的认定,也就是说本案是否需要先行申请行政复议发生争议。

    第一种观点认为:被告鄱阳县政府向第三人松阳公司发放林权证的行为是行政确认行为。理由是鄱阳县人民政府为第三人松阳公司核发林权证是对第三人享有湿地松林权的确定和认可。按照相关法律规定,对该行为不服的,只有经过行政复议后才可以提起行政诉讼。本案原告鄱阳县金盘岭镇合录村委会合二组未经过行政复议直接提起行政诉讼,不符合法律规定,法院应裁定不予受理。

    第二种观点认为:被告鄱阳县政府为第三人松阳公司核发林权证的行为,是对松阳公司享有湿地松林权的行政许可。按照有关法律规定,对该行为不服的,可以直接向人民法院提起行政诉讼。因此,本案原告可以直接向法院提起诉讼。

    另本案在审理过程中,第三人飞尚公司认为,在2003年9月19日完成林权流转,鄱阳县政府对答辩人颁发了林权证,进行了林权流转登记。2007年5月7日鄱阳县政府为答辩人补发了林权证。金盘岭乡政府付款给合录村委会湿地松山权单位的付款凭证足以证明原告对于转让一事是知情且认可的。因此,原告至少应当在2004年9月5日止知道鄱阳县政府对第三人飞尚公司颁发了林权证,原告对该具体行政行为不服,应于2006年9月5日之前主张权利。对于本案原告起诉是否超过诉讼时效, 合议庭存在两种意见:

    第一种意见,本案原告起诉超过法定诉讼时效,应当依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第(六)项之规定,裁定驳回原告的起诉。

    第二种意见,本案无直接证据证实原告知道被告作出的具体行政行为的内容,根据依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条之规定,本案原告提起诉讼没有超过诉讼时效。

   【评析】

    一、政府对湿地松林权初始登记行为的性质界定。

    本案原告鄱阳县金盘岭镇合录村委会合二组未经复议能否直接起诉的关键在于如何界定本案被告鄱阳县人民政府发证行为的性质,即本案被告对第三人核发鄱府林证字(2007)第1201020001号、第1201020004林权证的行政行为属于行政确认行为还是行政许可行为。

    从法理上讲,所谓行政确认是行政主体根据法律、法规的规定或授权,依职权或依当事人的申请,对一定的法律事实、法律关系、权利、资格或法律地位等进行认定、甄别、证明并予以宣告的行政行为。即行政确认行为是行政机关就行政相对人的申请事项,在法定职权范围内,依法定程序,对既存事实关系的确认、认可和证明。这种行为的效力及于从前,具有溯及既往的效力,并对今后具有预决的作用。而行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请经依法审查,准予其从事特定活动的行为。其主要特征如下:行政许可是一种依申请的行政行为;行政许可存在意味着一般的法律禁止,对许可事项必须有明确的法律规定;行政机关对行政相对人的申请要依法审查;行政许可是授益性行政行为,其赋予行政相对人某种权利和资格;行政许可的行为效力及于以后,不具有溯及既往的效力。

    行政许可与行政确认是性质不同的两种行政行为,行政许可是一种赋权行为,而行政确认如果与权利有关,则是确权行为。赋权意味着批准行政相对人可以行使或者赋予其原来没有的权利,而确权是对行政相对人已有的权利加以确认。行政许可与行政确认常常是同一行政行为的两个步骤,一般是行政确认在前,行政许可在后,行政确认是行政许可的前提,行政许可是行政确认的结果。但两者的区别有:一、行为对象不同。行政确认是对行政相对人既有法律地位、权利义务的确定和认可,主要是指对身份、能力和事实的确认;行政许可的行为对象是许可行政相对人获得为某种行为的权利或资格。一般来说,前者是业已存在,而后者是许可之前不得为之。二、行为的法律效果不同。行政确认中未被认可的行为或地位将发生无效的结果而不适用法律制裁;而在行政许可中,未经许可而从事的行为将发生违法的后果,当事人将因此受到法律制裁。即前者的法律效果具有前溯性,对今后仅有一种预决作用;而后者的法律效果具有后及性,不具有前溯性。三、所为的意思不同。行政确认行为表明行政主体的态度是对某种状态、事件、物或行为予以法律上的承认、确定或否定;而行政许可行为则是行政主体在对申请人的申请进行审查和判断的前提下,对申请是否予以准许或同意的行为。四、行为行政不同。行政确认属于确认性或宣示性行政行为,它仅表明现有的状态,而不以法律关系的产生、变更或消灭为目的。行政许可,从其正常状态(即批准)而言是建立、改变或者消灭具体的法律关系,是一种形成性行政行为。五、内容不同。行政确认行为的内容具有“中立性”,它并不直接为当事人设定权利或义务,对当事人是有利还是不利,取决于确认时原已存在的法律状态或事实状态;而行政许可行为则是一种授益性行政行为,它直接为申请人授益。六、方式不同。行政确认既有依申请的确认也有依职权的确认;而行政许可则只能是依申请才能发生的行政行为。七、表现形式不同。行政确认一般只能以证书形式出现;而行政许可的表现形式尽管以书面的形式为主,但也存在口头、默示等许可形式。

    行政复议法第六条第(四)项规定:“对行政机关作出的关于确认土地……等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的,可以向行政机关申请行政复议”,第三十条第一款规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已依法取得的土地、矿藏、水流等自然资源的所有权或者使用权的,应当先申请行政复议;对行政复议决定不服的,可以依法向人民法院提起行政诉讼。”最高人民法院《关于适用行政复议法第三十条第一款有关问题的批复》(法释【2003】5号)规定:“根据行政复议法第三十条第一款的规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地等自然资源的所有权或使用权的具体行政行为,侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或使用权的,经行政复议后,才可以向人民法院提起行政诉讼,但法律另有规定的除外;对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起诉讼的,不适用行政复议法第三十条第一款的规定。”最高人民法院行政审判庭《关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》指出,最高人民法院法释【2003】5号批复中的“确认”,是指当事人对自然资源的权属发生争议后,行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记,属于行政许可性质,不应包括在行政确认范畴之内。

    笔者认为,初始登记是依据程序的先后顺序划分的,是申请人首次在登记机关办理的行政登记,是对权利的最先主张,在此之前,没有行政相对人就此项权利在该行政机关进行申请。法条和批复规定的适用行政复议前置程序的案件是指不服行政机关对土地、森林等自然资源存在权属争议作出确权处理决定的行政复议案件。通过对行政复议法第三十条第一款以及《批复》的分析,可以得知行政复议前置的条件为:行政的主体为行政机关;行为的性质为具体行政行为;行为的内容是自然资源确权争议案件;行为的后果是当事人认为具体行政行为侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或使用权。

    具体到本案,申请人松阳公司向林业主管部门申请湿地松林权登记,其是第一次就此项权利进行申请,其所主张的权利此前无人申请。据此,行政机关的这种同意登记行为实为初始登记,经过初始登记并发证的行为是赋予申请人松阳公司在这块林地上享有湿地松林权,这种权利自登记发证之日起始取得,具有后及性,而不是对其既有权利的确认。因此,被告鄱阳县人民政府的发证行为是湿地松林权的初始登记行为,属于行政许可行为,而不属于行政复议法规定的行政机关对当事人之间有关自然资源的所有权、使用权争议所作的确权决定,即不属于行政确认行为,因而本案不属于适用行政复议前置程序的案件,原告鄱阳县金盘岭镇合录村委会合录二组可直接提起行政诉讼。因此,笔者认为,第二种观点是正确的。

    二、本案原告起诉是否超过诉讼时效?

   根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释〉》第四十一条之规定,行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织指导或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中,鄱阳县人民政府2003作出发林权证给松阳公司的具体行政行为时,有合录村委会收款收据及原告领取合录村山脑款的分配表证明原告于2004年就知道其林权被转让或侵犯,而且原告2007年8月4日领取的鄱府林证字(2007)第1201020001号、鄱府林证字(2007)第1201020004号林权证没有林木所有权、使用权,更进一步证明其应当知道林木所有权和使用权已经颁发给王某(松阳公司),属于应当知道诉权的情形。因此可以确认原告主张其权利已经超过诉讼时效。

    综上,本案被告鄱阳县人民政府的发证行为属于行政许可行为,不属于行政复议前置的情形,原告鄱阳县金盘岭镇合录村委会合二组可直接向法院提起行政诉讼;但原告在起诉时已经超过诉讼时效,依法仍应驳回原告的起诉。

         一审:(2012)干行初字第2号  裁定驳回原告的起诉

         二审:(2012)饶中行终字第26号  维持原裁定
责任编辑:干法办

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