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以行政诉讼立法目的为视角的行政诉讼类型化思考
作者:郑想门  发布时间:2013-07-30 11:19:05 打印 字号: | |


以行政诉讼立法目的为视角的行政诉讼类型化思考


    论文提要:现代社会高速的经济发展促使了政府职能作用的日益凸显,但也意味着公权力的膨胀。代表国家公权力的行政权充分行使一方面给社会造就秩序、效率、安全与福利,同时又不可避免的会给公民、组织的私权利带来侵害。1而行政诉讼犹如关押利维坦的笼子,其直接对行政权的监督,是公民或者组织寻找法律救济的有效手段。我国《行政诉讼法》已经实施了20多年,其发挥的作用是不言而喻的。但是随着新问题不断的涌现,现行的行政诉讼制度的缺陷也越来越明显,故迫切需要加入新的内容完善行政诉讼制度,而诉讼类型化正是首选。在诉讼法学领域,类型化的目的就在于按照一定的标准对社会纠纷进行归类总结,从而为相应的诉讼救济途径的设计或诉讼体系漏洞的弥补奠定社会实证基础。只有不断扩展行政诉讼的类型,公民权利才能实现无漏洞的完整性救济。(2)是我国由于起步较晚,虽然对应该类型化的方向是一致的,但对如何类型化确实众说纷纭。基于此,笔者以我国在审理行政诉讼类案件存在的一些问题为切入点,进而分析我国行政诉讼法的立法目的,并将诉讼类型化贯彻行政诉讼立法目的,提出对行政诉讼类型化的一些思考。

                   引言


   “行政诉讼种类之多寡,将影响人民权利保护之机会与行政法院裁判方法之加强或抑制”。(3)行政诉讼具有保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使职权的作用。完善的行政诉讼制度能让公民在受到来自公权力的侵害时及时得到法律救助。然而,随着社会的发展和时代的进步,行政诉讼新案件层出不穷,这与我国滞后的行政诉讼制度产生了极大的差距,使得造成行政相对人权利受到侵害确无法得到法律救济,严重违背了现代法治“有权利必有救济”的原则,直接影响到社会稳定与安宁。


一、我国行政诉讼制度的缺陷与行政诉讼类型化的引进


    从最高人民法院公布的一些资料数据表明,行政诉讼类案件的上诉率及申请再审率总体呈上升态势。这一方面体现了公民法制意识的提高,但也说明在行政案件审理过程中,当事人对行政审判的结果并不满意。笔者认为造成这样局面的原因很多,但现行的行政诉讼制度存在缺陷则是问题主要所在,在此,仅谈以下存在的四个方面的缺陷。


(一)行政诉讼解决纠纷缺乏指导性


法律的作用除了定纷止争外,还应该有指导的功能。行政诉讼是特殊的诉讼,其一方当事人是代表公权力的行政机关,而产生行政诉讼的根由是行政相对人认为行政行为侵犯了其私权利。值得注意的是,行政行为有一个明显的特性即可重复性,所以就行政诉讼而言,其除了可以保护行政相对人的权利,解决双方纠纷外,还应该对后续的行政活动有指导作用,使得一类案件的解决能够让行政主体和行政相对人都知道该类行政行为是否违法,以便更好的规范行政活动。但通过下表对2008年至2011年非实体解决行政案件比例数据(4)统计表明相当比例的案件没有经过实体审理和判决,对引起纠纷的行政行为的对错也没有在法律上给出明确的定论,导致的结果就是对以后类似的行政行为没有起到指导作用,大量因类似行政行为产生的同类诉讼可能出现。


年份

全年结案数

非实体结案数

所占比例

2008

109085

48565

44.52%

2009

120530

57657

47.54%

2010

129806

78887

60.77%

2011

136361

86459

63.40%


 


   (二)行政诉讼制度中行政相对人权利救济不全面性


有学者认为受案范围是一扇大门,而行政诉讼类型是进门后根据不同情况设置的若干通道。5诉讼种类比较少, 行政相对人的有些权益无法通过相应的诉讼类型获得救济。有两类诉讼值得特别提一下,一是对于因环境污染等引起的争议, 由于目前我国行政诉讼没有规定相应的诉讼类型, 当事人仅能依据民事诉讼法的有关规定起诉。二是抽象行政行为审查问题,我们国家对行政诉讼的对象是具体行政行为而不是抽象行政行为。但是在实践中,抽象行政行为的影响往往大于具体行政行为,如果把错误的具体行政比作是污染的河流,那抽象的行政行为则可能是造成污染的源头。像上述类型的诉讼共同点是涉及的对象往往是多数人的利益, 产生的原因往往是行政主体的不作为或违法行为造成的, 现行的其他诉讼并不能解决因行政主体的不作为或违法行为而造成公共利益损失的纠纷。当此类诉讼发生时,提起诉讼的公民会因为不是适格的诉讼主体而被驳回,造成的结果就是权利被侵害了,而法律的救济确是空白,无奈之下会选择集会、上访等方式,直接威胁社会的稳定。


   (三)行政诉讼对人民法院行使行政审判权的干扰性


    《行政诉讼法》及《若干解释》所规定的六种判决形式看似全面,但是在实践时面对层出不穷的新情况操作性显然不强,其过于强调形式而忽略了进行行政诉讼的真实目的。具有代表性的就是法律规定变更判决仅适用于行政处罚显失公正,但是法律没有对显失公正作明文规定,所以不同案件、不同当事人、不同地域、不同法官等都可能造成对显失公正认定不一致。这时候仅凭法官的主观判断和价值观作出判决会导致法官没有统一标准的运用审判权,很难收到法律规定变更判决这一判决形式时立法预设的效果。6综合而言《行政诉讼法》及《若干解释》所规定的六种判决形式并不能包含现实行政诉讼中遇到的所有实际问题,这就造成法院在审理案件时因缺乏必要的判决形式而无法下判或作出违法判决。这样的结局直接形成行政相对人不满意判决结果而司法机关又无可奈何的尴尬局面。


   (四)行政诉讼造成诉讼资源的不经济性


行政诉讼是受到侵害的行政相对人对抗的是具有公权力的行政机关的诉讼,所以产生纠纷后行政相对人希望在最短的时间获得救济的愿望比其它类型诉讼更为紧迫。但是我国行政诉讼种类缺乏且未形成类型, 当事人不知如何提出诉讼请求, 起诉后法院也无法根据诉讼类型的要求对不同性质的行政案件做出不同处理,重复诉讼的情况时有发生。7还有一个值得注意的问题是目前我国行政诉讼法规定行政诉讼类的案件需要按普通程序以合议庭形式进行审理,这种审理方式本身需较长的时间,再加上可能经历一审、二审、再审等局面,这就大大延长了行政相对人的救济时间和消耗了行政相对人的经济利益。最为极端的事例莫过于“焦作房产纠纷案”,其历时十余年之久,法院作出的裁判多大十八次之多,其中白白浪费的司法资源可以想象有多少。8像这种的情形在实践中造成了诉讼成本的上升,许多涉及行政诉讼的相对人在面对如此沉重的诉讼成本时,往往会选择通过上访、甚至极端行为等非诉形式解决,给社会稳定造成了极大影响。


     要解决行政诉讼制度存在的上述问题需要多方面的努力,笔者认为引进行政诉讼类型化概念是有效途径之一。行政诉讼类型化简单的说就是将现今社会出现的行政诉讼类案件按照一定的标准分类和归纳,并且在后续的司法过程中按照分类种类对案件进行依法审理。行政诉讼法之所以出现上述问题,就是因为忽视了不同诉讼请求之间的差别、行政诉讼立法目的不明确造成的,而行政诉讼诉讼类型化刚好可以克服此类弊端。


            二、我国行政诉讼类型化的现状


事实上,我国司法界尚无统一明确的行政诉讼类型化之说。在现行的法律条文上唯一与行政诉讼类型有关联的概念就是受案范围。我国《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)在确定我国行政诉讼的范围时,采用的是混合式。9首先,《行政诉讼法》第二条以概括的方式确定了我国行政诉讼受案范围的基本界限:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益时,有权向人民法院提起诉讼。”接着,《行政诉讼法》根据第11条第1款的八项规定的内容,采用肯定列举的方法将我行政诉讼法的受案范围归纳为不服行政处罚等八类案件。同时,该条的第2款还以兜底性规定的方式对今后可能纳入行政诉讼受案范围的行政案件作了补充。最后,《行政诉讼法》第12条以及最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《若干问题的解释》)的第一条又以列举的方式就受案范围作了否定式排除规定。10通过上述法律对行政诉讼受案范围的描述,其归纳的方式可以总结为概括+肯定列举+概括+否定列举,其分类的标准是具体的行政行为侵犯行政相对人权利客体。但是在这种情况下,法律条文只是对行政行政诉讼种类的有限的列举而非划分类型,而否定式列举的本身就对前面肯定式列举的加强而不是补充。


同时,根据《行政诉讼法》第54条之规定,我国行政诉讼的判决分为维持判决、撤销判决、履行判决、变更判决。而《若干问题的解释》又增加了确认判决和驳回诉讼请求两种判决形式。这六种判决形式在行政审判实践中得到了广泛运用,取得了一定的社会效果,所以学者们通常将这六种判决形式与《行政诉讼法》的受案范围结合我,将我国行政诉讼的种类划分为撤销之诉、确认之诉、变更之诉,赔偿之诉、履行之诉。我们认为,传统上由行政诉讼判决的种类推定行政诉讼类型的做法是不科学的,这是倒果为因的做法,忽略了行政诉讼类型与行政诉讼判决之间的区别。而且,以往的理论研究停留于现行法律的实然性规定,缺乏对行政诉讼类型化的应然性思考。


在理论界,学者们就行政诉讼必须类型化几乎是一致同意的,但是各持行政诉讼类型化的标准不一致,所以依旧没有达成统一的行政诉讼类型化的划分。就目前而言,具有代表性的观点是薛刚凌教授在其《行政诉权研究》一书中,以法院行政判决权的大小为标准,将我国行政诉讼的类型分为撤销诉讼、变更诉讼,履行诉讼和行政赔偿诉讼四种类型。11而马怀德教授、吴京博士则认为,应该结合当事人的诉讼请求和我国的判决形式,将我国现行的行政诉讼划分为撤销诉讼,课以义务诉讼,给付诉讼、确认诉讼,公益诉讼,机关诉讼,当事人诉讼等七种类型。12


      三、我国行政诉讼立法目的的探究


    德国的耶林曾说“目的是全部法律规则的创造者。每条法律规则的产生都源于一种目的,即一种实际的动机。”13立法目的是任何一部法律的出发点和归宿点,贯穿于整部法律的始终,一部法律的相关条文都是围绕立法目的而服务的。14同样的道理,行政诉讼类型化也必须以行政诉讼立法目的为指导,所以在确定行政诉讼类型化之前必须明确行政诉讼立法的真实目的。


(一)没有主次的行政诉讼立法目的             


我国《行政诉讼法》第一条规定:为保证人民法院正确、及时审理行政案件,保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政职权,根据宪法制定本法。”通过该条文阐述似乎可以总结出行政诉讼的三个目的:保证人民法院正确、及时审理行政案件;保护公民、法人和其他组织的合法权益;维护和监督行政机关依法行使行政职权。但这里又出现了一个问题:行政诉讼法体现的三个立法目的只是简单的并列而没有主次之分,使得整部法律缺乏统领性的指导思想,在具体制度的选择上无法取舍,有时甚至出现矛盾的情形。15


事实上,通过对行政诉讼研究后都不难发现行政诉讼应具有不外乎“救济权利”、“监督行政”、“维护行政”、“纠纷解决”这四种目的。而现存在“一元”目的论、“二元”目的论、“多元”目的论也只是从行政诉讼应具有的四种目的选择的一个或是两个的不同组合。16从《行政诉讼法》第1条规定来看,纠纷解决体现的更多的是立法作用而非立法的最终目的,所以纠纷解决是包含在权利救济和维护行政目的之中的。但是权利救济和维护行政这两项目的的主次地位并不清楚,就具体制度设计来看,一方面从受案范围到审理对象及裁判形式,基本都是以行政行为的合法性而不是以当事人的权利为核心展开的,着重体现了我国行政诉讼法维护行政的目的,另一方面现行《行政诉讼法》所规定的狭窄的受案范围和严格以权利侵害为基准的起诉资格,却又偏向的是权利救济的目的。这种权利救济和维护行政两种目的的并存体现了立法者在立法时就行政诉讼目的选择的矛盾心理,最终将两个目的不分主次的同时体现在诉讼立法中,期待权利救济目的和维护行政在诉讼制度上实现完好的结合,然而,该两种目的不但没有实现当初立法者的预期,反而在一定程度上造成了行政诉讼制度运行不畅。17


(二)确立“权利救济”为行政诉讼立法的主要目的


立法目的可以有多个,不同侧重的目的指导着法律不同的走向。行政诉讼采用不同的立法目的,在具体制度设置上差异很大。在性质所决定的多重目的之间如何取舍,是立法首先要解决的问题,如果想多重目的同时并重,可能导致内容流于形式的后果。18正如上文所述,立法者在进行《行政诉讼法》的立法工作时,就是想通过多重目的并列的方式建立完善的行政诉讼制度,然而这种做法适得其反。笔者认为,为完善行政诉讼制度,必须先确立一个主要的立法目的,而保护公民、法人和其他组织的合法权益的理应成为行政诉讼立法的主要目的,理由是:


第一,宪法是行政诉讼法的法律渊源,决定了行政诉讼法的目的就是保护公民、法人和其他组织的合法权益。宪法序言中“工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政”的国家性质表明了国家公民的主人翁地位,宪法本身亦是详细规定公民基本权利的根本法律保障。行政诉讼法的立法目的理应继承宪法的保障公民权利的精神。


第二,行政诉讼的产生源自于公民、法人和其他组织的合法权益受到来自公权力的不法侵害。《行政诉讼法》第二条规定公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该条文说明了行政诉讼是当行政相对人的合法权益受到代表行使公权力的行政机关的不法侵害时而在法律上规定的保障措施,也就是说如果没有行政主体一方对相对人合法权益的侵害,就不会有行政诉讼。因此,行政诉讼法的立法目的也只能是保障相对人的合法权益。19


第三,行政诉讼是特殊的诉讼,一方是代表国家公权力的行政机关,而另一方是被动的接受行政行为的相对人。相对于拥有国家强制力为后盾的行政机关,行政相对人在与之发生纠纷时,其需要得到法律的救济更为迫切,因此,行政诉讼的立法目的也应是保障公民、法人和其他组织的合法权益。


当然,把保护公民、法人和其他组织的合法权益确立为行政诉讼法的立法的主要目的,并不排除“保证人民法院正确、及时审理行政案件”和“维护和监督行政机关依法行使行政职权”以次目的来辅助主目的而存在。但是行政诉讼法的立法必须贯彻“保护公民、法人和其他组织的合法权益”的主目的。


四、我国行政诉讼类型化构建的思考


行政诉讼类型化应具有“同一性”和“涵盖性”。“同一性”是指影响行政诉讼类型化的现实因素可能很多种,但真正起决定性作用的区分标准只能有一个;“涵盖性”则是指作为划分标准,其本身具有高度的涵盖性,能够揭示行政诉讼制度的本质属性。20在引进诉讼类型化的过程中,必须贯彻行政诉讼法以保护公民、法人和其他组织的合法权益的行政诉讼立法的主要目的的立法精神,主要体现在以下几个方面。


   (一)扩大行政诉讼的受案范围增加救济内容


现行的《行政诉讼法》第11条、第12条以及最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》通过列举加概括的方式限定了行政诉讼的受案范围,极大限制了公民寻求法律救济的途径,通过行政诉讼类型化扩大受案范围可以扩大救济途径。


诉讼类型化意味着所有的行政争议原则上都可以纳入受案范围, 淡化受案基准给诉讼带来的影响。21《行政诉讼法》第5条规定, 人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查,将受案范围局限于因具体行政行为引起的行政争议,排除其他行政活动引起的争议进入诉讼。但是抽象行政行为是行政机关制定行政法规、行政规章和其他规范性文件的行政行为,是为不特定的行政相对人提供行为规范。这类规范公布后即具有约束力,任何公民、法人或其他组织无法与之对抗。同时我国行政机关往往集制定、解释、适用具有普遍拘束力的规范性文件于一身,所以该抽象行政行为即使违法并通过具体行政行为给相对人造成了损害,法院也无权对其效力加以否定,由此会助长行政机关滥用职权的现象,相对人的权益无法从根本上得到保护。21所以抽象行政行为一旦违法,其侵害相对人权益的后果比具体行政行为更为严重, 纳入司法审查无疑是必要的。对抽象行政行为审查之诉,应该依照我国立法法的有关规定,以采取书面审查的方式,对抽象行政行为的合法性进行审查,通过确认抽象行政行为是否合法来决定对抽象行政行为是否适用,来达到司法裁判的目的。


   (二)放宽原告资格增加救济范围


我国《行政诉讼法》第2条规定, 能够提起诉讼的原告必须是认为自己的权益受到行政行为侵犯的公民、法人或者其他组织。该条文表明原告必须具备两个最基本的资格条件,一个是必须是具体行政行为的行政相对人,二是起诉的行为必须是行政机关或者行政机关工作人员的具体行政行为。22


但是在很多情况下,限定原告资格可能让利益受到损害的受害人寻求不到法律的救济。比如一个具体行政行为的作出,却对第三人产生影响,而该第三人因不是行政相对人就失去了起诉的资格。同时,我国行政诉讼法缺乏对公益诉讼的规定。公益诉讼是一种新兴的诉讼类型,是指当违法的行政行为损害公共利益时,一般公民向法院提起诉讼以维护公共利益不受损害。提起公益诉讼的前提应当是某法律主体( 包括行政主体、民事主体等) 的作为或不作为使公众的公共利益受到损害。但是该诉讼中的标的往往是涉及面较广的行政行为,不存在特定的利害关系人。如果按现行的法律规定,那么致使大量损害公共利益的行政行为将得不到纠正, 在这种情况下, 非常有必要建立一种制度, 允许那些没有利害关系的人能够代表公益或者没有能力起诉的弱势群体对行政行为提起诉讼。23法院在审理该类案件时应当淡化原告的主体资格,着重审理行政行为是否会损害他人的合法利益,由此作出判决。


(三)简化审理方式降低救济代价


事实上诉讼是一种需要支付成本,能够产生收益的活动。笔者认为,任何进行诉讼的人都希望花最小的代价得到最大的回报,节约诉讼成本应该成为整体目标。《行政诉讼法》第四十六条:“人民法院审理行政案件,由审判员组成合议庭,或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员,应当是三人以上的单数。”这种审理的方式期限太长,法律对高级法院的延期权未有次数限制,对大量的简单的行政案件的审理也一味坚持合议制审理,极大的提高了行政相对人的时间、费用等诉讼成本。


行政诉讼作为一种纠纷的解决机制,实现正义是其永恒的追求与最高价值所在。但在实现正义的过程中,必须得考虑诉讼人时间、费用等成本因素。所以针对案情简单,法律关系并不复杂的案件,涉及的利益相对来说较小,适用简易程序解决就可以解决问题。运用简易程序解决纠纷,降低行政相对方的诉讼成本,使得行政相对人不会因为诉讼成本过高而放弃通过诉讼寻求法律救济,这既能保障司法资源得以充分利用,更多地发挥其解决纠纷实现正义的功能,又起到了维护社会稳定的作用。当然适用简易程序必须符合一定的条件,必须是涉诉的案件事实确凿清楚,权利义务关系明确、争议不大的,或者涉及的诉讼标的为小额的罚款和警告行政处罚等简单的行政诉讼案件。在审理方式上,对于符合法律预设条件的简单行政案件,采用相对简易的诉讼程序审理,提高审查效率,简化手续,可以及时满足当事人追求社会公正的迫切愿望。24


                         


    


    法治的终极目标之一就是确认和保护公民的权利。保护公民权利的方式是多元的,但司法救济无疑是最基本和最重要的保障方式,一个纠纷能否顺利进入法院并获得公正的司法救济,是衡量一个国家司法水平高低和法治实现程度的重要标尺。保障当事人的诉讼权是近现代司法的最高理念或最高原理,是一个国家设计和运作诉讼制度的最高指导原则。25行政诉讼的目的直接决定着行政诉讼具体制度的设计和规则的建立,是行政诉讼制度的灵魂所在。一个成功的立法者或者立法机关不仅应该对已经出现的问题制定完善的法律,还应具有极为敏锐的洞察力对现实中甚至于未来所要出现的新情况,进行预见性的立法。本文从法律条文及实践中出现的问题出发,初步阐述了行政诉讼类型建构的模式,远没有达到现实行政诉讼类型化所要求的精准,但如果更多的法律人投入到行政诉讼类型化研究中去,那么我国的行政诉讼类型制度必定能早日设立。


 


 


 




1 参见杨海坤:《跨入21世纪的中国行政法学》,中国人事出版社2000版,第557页。

(2) 参见杨海坤、章志远:《行政诉讼法专题研究述评》,中国民主法治出版社2006版,第180页。

(3) 参见马怀德、吴华:《对我国行政诉讼类型的反思与重构》,载《政法论坛》2001年第5期,第63页。

(4) 参见http://www.calaw.cn/search.asp,于2013420日访问。

5 参见章志远:《我国行政诉讼类型化研究述评》,载《河南司法警官职业学院学报》2006年第3期,第87页。

 

6 参见马怀德:《完善《行政诉讼法》与行政诉讼类型化》,载《江苏社会科学》2010年第5期,第111页。

 

7 参见马怀德、吴华:《对我国行政诉讼类型的反思与重构》,载《政法论坛》2001年第5期,第65页。

8 参见章志远:《我国行政诉讼类型化的现实障碍及其消解》,载《贵州警官职业学院学报》2008年第3期,第9页。

9 参加方世荣、石佑启:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社2005版,第380页。

10参见方世荣、石佑启:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社2005版,第381页。

11 参见薛刚凌:《行政诉权研究》,华文出版社1999, 170页。

 

12 参见马怀德、吴华:《对我国行政诉讼类型的反思与重构》,载《政法论坛》2001年第5期,第67页。

 

13 参见博登海默:《法理学:法律哲学与法律方法》,邓正来译中国政法大学出版社1999版,第109页。

14 参见李丰凯:《浅议行政诉讼法立法目的及其对行政诉讼制度构建的影响》,载《内蒙古农业大学学报:社会科学版》2010年第6期,第18页。

15 同注释14

16 参见孔繁华:《从性质看我国行政诉讼立法目的之定位》,载《河北学报》2007年第6期,第28页。

17 参见马怀德:《行政诉讼法的修改》,http://www.procedurallaw.coin.on/article.html?Id=11943/,于2013620日访问

18 参见孔繁华:《从性质看我国行政诉讼立法目的之定位》,载《河北学报》2007年第6期,第29页。

19 参见马怀德、王亦白:《行政诉讼目的要论》,《行政法论丛》第6卷,法律出版社2003年版,转自中国诉讼法网。

20 参见门中敬:《诉讼类型化的目的与标准》,载 http://article.chinalawinfo.com/article_print.asp?articleid=62826,于201357访问。

 

21 参见李广宇、王振宇:《行政诉讼类型化:完善行政诉讼制度的新思路》,载《法律适用》2012年第2期,第13页。

21 参见王志勤:《论行政诉讼类型化》,湘潭大学2006年的学位论文,第38-39页。

22 参见李丰凯:《浅议行政诉讼法立法目的及其对行政诉讼制度构建的影响》,载《内蒙古农业大学学报:社会科学版》2010年第6期,第20页。

23 参见马怀德:《公益行政诉讼的原告资格及提起条件论析——以两起案件为视角》,载于http://article.chinalawinfo.com/Article_Detail.asp?ArticleID=34855,于2013513日访问。

 

24参见王志勤:《论行政诉讼类型化》,湘潭大学2006年的学位论文,第41页。

25 参见左卫民等:《诉讼权研究》,法律出版社2002年版,第26页。

 

 

责任编辑:干法办

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